Liberálně konzervativní akademie - Cevro

Portugalsko patří mezi menšinu členů Evropské unie, v nichž neexistují regiony jako samosprávné celky. Zároveň se však Portugalsko stalo jedním z hlavních příjemců prostředků ze strukturálních fondů EU určených převážně regionům. Jestliže v ČR bylo čerpání podpory z EU jedním z důvodů pro vznik krajů, pak se portugalské řešení ukazuje jako velmi zajímavé.

Portugalské administrativní uspořádání však není jednoduché, stát se skládá z kontinentální části a dvou souostroví, další historické, geografické a politické vlivy daly vzniknout relativně složité územní správě.

Odmítnuté regiony

Konec vojenského režimu v roce 1974 znamenal také vznik nové samosprávy. Ústava rozlišuje stát, autonomní ostrovní regiony (Azorské ostrovy a Madeiru) a místní samosprávu. Velmi rozsáhlé pravomoci mají orgány na území autonomních regionů. Jedná se o volená zastupitelstva s legislativní promocí a regionální vládu, jejíž předseda se účastní zasedání portugalské vlády. Zástupce státu v regionální vládě má naopak možnost vetovat regionální zákony a podat stížnost k Ústavnímu soudu.

V případě kontinentálních regionů se v Ústavě se pouze zmiňují jejich orgány a aktivita v oblasti plánování. Zvláštní zákon má určit podrobnosti jejich kompetencí. Skutečný vznik regionů je podmíněn souhlasem většiny voličů. Referendum k vytvoření regionů proběhlo v listopadu 1998. Zúčastnilo se jej pouze 48 % voličů a na otázku, zda si přejí regionální zastupitelstvo jako volený orgán, odpovědělo záporně 63,7 %. K druhé otázce, zda chtějí další stupeň samosprávy, se záporně vyjádřilo 64,1 %.

Distrikty - státní správa a samospráva

Některé zamýšlené pravomoci zamýšlených regionů plní distrikty, územně mnohem menší celky, které se svým charakterem blíží dřívějším českým okresním úřadům. Zastávají roli prostředníka mezi vládou a samosprávou, zajišťují vydávání některých dokladů, organizaci voleb, ale hlavní část jejich činností však souvisí se zajišťováním bezpečnosti a fungováním policie.

Guvernér distriktu vystupuje jako představitel státu a je volen i odvoláván vládou. Shromáždění distriktu tvoří starostové místně příslušných obcí a zástupci farností. Tzv. poradní výbor se pak skládá ze čtyř volených členů shromáždění a čtyř odborníků jmenovaných vládou na návrh guvernéra.

Celkem pět regionálních koordinačních a rozvojových komisí má svoji působnost na území, která odpovídají členění NUTS 2. Komise vystupují opět jako orgány řízené ministerstvy, i když nový zákon z roku 2003 zvýšil vliv samosprávy. Podle definice NUTS 3 se Portugalsko člení na 28 celků.

Již zmiňovaný jediný stupeň samosprávy tvoří ve skutečnosti dvě úrovně -- obce a farnosti. Členy obecních zastupitelstev se automaticky stávají představitelé farností a dále pak přímo volení zastupitelé se čtyřletým funkčním obdobím. Výkonným orgánem je obecní rada, jejímž předsedou se stává lídr vítězné kandidátky. Na úrovni farností se jedná o přímo volené zastupitele a z nich vytvořenou radu.

Tab. 1: Struktura územní správy Portugalska

Převod pravomocí

Portugalsko tak patří k zemím s nejmenším podílem samosprávy na veřejných výdajích. V roce 2003 představovaly výdaje samosprávy 13,4 % celkových výdajů, autonomní regiony tvoří jednu pětinu, obce a farnosti zbylé čtyři pětiny. V srovnání s rokem 1985, kdy se jednalo o 10 %, plyne, že dosud nelze hovořit o výraznější decentralizaci.

To vše i navzdory zákonu ze září 1999, který vytvořil rámec pro převod dalších pravomocí. Zákon vyjmenovává 16 oblastí, v nichž by obce měly získat dodatečné kompetence. Kromě tradičních jako školství, sport a volný čas, nebo bydlení se ve výčtu objevuje třeba ochrana spotřebitelů nebo zahraniční spolupráce v rámci Evropské unie nebo portugalsky mluvících zemí. Obce mohou pravomoci delegovat na farnosti, ovšem také pro ně zákon stanoví tentokrát 11 oblastí působnosti.

Poněkud zvláštní je nejednotné používání pojmů a seskupení pravomocí v portugalském textu zákona. Pravděpodobně i z tohoto důvodu se celý převod pravomocí pozdržel. V dokumentu prezentovaném Sdružením portugalských obcí se uvádí, že převod pravomocí "byl více než tři roky bojkotován odbory na různých ministerstvech, které se chovaly jako stát ve státě."

Odkládání decentralizace

Další možný důvod odkládání decentralizace může spočívat i v nově zavedeném principu asymetrického převodu kompetencí. Mezi 308 obcemi existují značné rozdíly, zatímco přímořská území a severní část země se skládají z malých obcí, u hranic se Španělskem a na jihu jde o několikanásobně větší geografické celky. Zmiňovaný zákon z roku 1999 stanoví, že převod kompetencí je v principu shodný pro všechny obce a farnosti, "které mají podmínky pro výkon těchto pravomocí."

Asymetrická decentralizace a podpora meziobecní spolupráce se odrazila ve dvou zákonech z května 2003. První z nich stanoví podmínky vzniku a fungování metropolitních oblastí. Jedná se buď o tzv. velké metropolitní oblasti sdružující nejméně devět obcí, jejichž celkový počet obyvatel přesahuje 350 000 nebo o městská sdružení s minimálně třemi obcemi a 150 000 obyvateli.

Nutno však dodat, že sdružení obcí působila i dříve, statut metropolitních oblastí Lisabon a Porto upravoval již zvláštní zákon z roku 1991. Dnes existuje 7 velkých oblastí a 13 městských sdružení. Druhý zákon se týká meziobecních sdružení se všeobecnou nebo zvláštní působností. Spolupráce v rámci sdružení se dnes týká 249 obcí, tedy 80 % z jejich celkového počtu.

Obě právní úpravy vykazují řadu podobností, například obce sdružené v kterékoliv formě mohou daný svazek opustit nejdříve po pěti letech od vstupu. Drobný, ale podstatný rozdíl mezi oběma zákony se objevuje u financování sdružení. Meziobecní sdružení jsou financována příspěvky od obcí, poplatky za poskytnuté služby, výnosy z majetku a nemají možnost ukládat vlastní daně.

Text vznikl v rámci grantového projektu GA ČR č. 407/03/0486

Autorka Ing. Jaroslava Kypetová, Ph. D. je spolupracovnicí CEVRO.